미국 의회거부권 법리의 한국에의 적용가능성 시론
Applicability of the U.S. Legislative Veto Doctrine toKorean Legislation
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2015년 5월 29일 국회 상임위원회가 중앙행정기관의 장에게 행정입법의 수정․변경을 요구할 수 있게 하는 「국회법 일부개정법률안」을 의결하고 6월 25일 대통령이 이 법률안을 거부한 사태는 미국의 의회거부권 법리에 대한 관심을 불러일으켰다. Chadha 사건에서 미국 연방하원은 법무부장관의 외국인 추방정지조치를 무효화하는 결정을 했는데, 연방대법원은 이러한 의회거부권이 위헌이라고 판결하였다. Chadha 판결(다수의견)의 요지는 다음과 같다. 첫째, 입법절차와 관련하여 연방헌법이 명시적으로 규정한 대통령의 재의요구권 조항과 양원제 조항은 엄격하게 준수되어야 한다. 둘째, 이 사건에서 연방의회의 행위는 의회 외부인의 권리와 의무를 변경하는 것이므로 본질적으로 입법행위이다. 셋째, 이 사건 의회거부권 행사는 대통령에게 제출되어 심사받지 않았으므로 재의요구권 조항에 위배된다. 넷째, 이 사건 의회거부권 행사는 연방하원이 단독으로 행한 입법행위이므로 양원제 조항에 위배된다. Chadha 판결의 법리는 우리에게도 많은 점을 시사해 주지만 이를 우리나라 문제에 그대로 적용할 수는 없다. 특히 의회거부권은 헌법에 위반된다고 하는 이 판결의 결론만을 그대로 적용하여서는 안 된다. Chadha 판결을 검토할 때 우리나라와 미국에서 권력분립원칙에 대한 이해가 다르다는 사실을 감안해야 한다. 우리나라 공법학이론에 따르면 이 사건 연방의회의 행위는 집행행위에 대한 감독권 행사에 해당할 것이다. Chadha 판결의 법리대로 헌법의 재의요구권 조항을 국회가 행하는 입법활동을 대통령이 견제할 수 있도록 하는 장치라고 해석한다면, 국회가 시행령 개정 요구라는 형식을 통하여 새로운 입법을 하는 것은 헌법에 위반될 수 있을 것이다. 미국 연방헌법에 명시적으로 규정된 대로 입법권은 양원이 공동으로 행사하여야 한다는 법리를 우리 헌법 해석에 그대로 적용한다면 행정입법 수정요구권도 상임위원회가 독자적으로 행사할 수 없고, 반드시 국회 본회의가 행사해야 한다고 보아야 할 것이다.
Abstract
On May 29, 2015, Korean National Assembly passed a revision bill of the National Assembly Act, allowing the legislature to demand the executive to amend certain kinds of administrative legislation, such as presidential decrees. The revision bill stirred a controversy over its constitutionality. On June 25, the President evetually vetoed it. This incident aroused Korean’s interest in the U.S. legislative veto doctrine. In Chadha case the House of Representatives vetoed Attorney General’s suspension of Chadha’s deportation. The U.S. Supreme Court held that the legislative veto was unconstitutional. The Court’s reasoning was as follows: (1) Presentment Clause and Bicameralism Clause specifically stated by the Constitution for legislative action must be strictly observed in the enactment of law. (2) The action of the House of Representatives was legislative in nature because it modified rights and duties of individuals outside the legislative branch. (3) The legislative veto in the case violated the Presentment Clause because it was not presented to and review by the President. (4) The legislative veto in the case violated the Bicameralism Clause because it was exercised solely by the House of Representatives. The legal doctrines construed in Chadha are not to be directly applied to Korean circumstances. The conclusion of the majority opinion that the legislative veto is unconstitutional itself is of little help. When reading the case, one must consider the difference between Korea and the U.S. in understanding separation of powers doctrine. From the perspective of Korean public law scholar, the action of the House of Representatives might be executive rather than legislative, forming an oversight of law enforcement. As Chadha decision held that the presentment process was intended by the Framers to provide a mechanism by which the executive branch could defend itself against legislative encroachment, it would be unconstitutional for Korean legislature to enact new rules by demanding the executive to amend administrative legislation. If the holding that the power to enact laws must be exercised by both chambers of the Congress as expressly stated by the Constitution are to be applied to Korean situation, the power to require the amendment of certain executive agency rules should not be exercised by a standing committee but the general meeting of the National Assembly.
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