독일 금융감독원의 조직과 권한에 대한 검토
Eine Untersuchung über Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
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초록
금융시장은 국민경제에 있어 핵심축이며, 금융시장을 감시·감독하는 업무는 국가의 가장 중요한 업무 중 하나이다. 금융시장감독이라는 국가 핵심임무 수행을 위하여 2002년에 독일은 금융감독기구들을 금융감독원으로 통합하는 개혁을 단행하였다. 이 개혁을 통해 지불능력감독, 시장감독과 고객보호라는 개별적인 감독목표들이 하나의 통합된 감독컨셉트로 실현되었으며, 금융감독기구의 법형식이 변화되었다. 즉 금융감독원 설치 전의 연방은행감독청, 연방보험감독청, 연방증권감독청이라는 독립적인 연방상급행정청들이 단일의 공법상 영조물형식으로 변화한 것이다. 그러나 금융감독원의 권한은 급부행정이 아닌 주로 침해행정으로서의 성격을 갖는다는 점에서, 전형적인 공법상 영조물과 그 특성을 달리한다. 독일 금융감독원의 권한행사와 관련하여 또한 고려되어야 할 점은 독일 기본법 제33조 제4항의 헌법적인 기능유보는 간접적 국가행정영역에 해당하는 고권임무에도 적용된다는 것이다. 따라서 금융감독원은 상당한 정도의 고권적인 권한을 행사하기 때문에 그 권한의 행사는 원칙적으로 직업공무원에 의해 이루어져야 한다는 것이다. 이에 따라 금융감독원법은 금융감독원의 임무를 공무원이 수행하도록 하는 한편, 공무원 외에 공공계약직원 등에 의한 임무수행 가능성도 명시하고 있다. 즉 독일 금융감독원은 하나의 독립된 행정 단일체이면서 사인에 의한 과제수행도 이루어지는 새로운 형식의 공법상 영조물이라고 할 수 있다. 본고에서는 독일 금융감독원의 업무 및 조직구조를 비롯하여 행정조직법적 지위와 고권적 권한행사에 대해 고찰한다. 연구에 따르면, 독일 금융감독원은 단일화된 금융감독기구로써 감독행정을 광범위하게 수행하고 금융감독과 관련한 고권적 권한을 행사한다. 이는 우리 금융감독원의 제한된 업무수행 및 고권적 권한행사의 위헌여부와 관련하여 시사하는 바가 있겠으며, 나아가 금융위원회와 금융감독원으로 이원화된 우리 금융감독체계 개선에 긍정적으로 작용할 것이다.
Abstract
Finanzmarkt ist in der modernen kapitalistischen Gesellschaft von überaus großem Wert. Die Aufgabe von Finanzaufsicht gehört originär zu der wichtigen klassischen Staatsaufgabe. Um die staatliche Aufgabe effektiver wahrzunehmen, wurde die deutsche Finanzmarktaufsichtsinstanz strukturell reformiert: eine rechtsfähige bundesunmittelbare Anstalt des öffentliches Rechts ist im Jahr 2002 errichtet worden. Zwei Gesichtspunkt verdienen bei der Errichtung einer Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und bei der Gesetzgebung des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht besondere Beachtung. Zum einen werden durch die BaFin die sektorenspezifischen Aufsichtsziele der Solvenz- und Marktaufsicht und des Kundenschutz in einem integrierten Aufsichtskonzept verwirklicht (Allfinanzaufsicht). Zum anderen stellt die Errichtung der BaFin eine erhebliche Umwandelung der Aufsichtsinstanz dar; die drei bisherigen selbständigen Bundesoberbehörden sind nämlich in eine selbständige Bundesanstalt des öffentlichen Rechts umgewandelt worden. Hinsichtlich der von der BaFin zu erfüllenden Aufgaben, stellt die organisatorische Form der Bundesanstalt eine atypische Anstalt dar, weil sie nicht im Bereich der Leistungsverwaltung, sondern im Bereich der Eingriffsverwaltung tätig ist. Der verfassungsrechtliche Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG gilt auch für die im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung anfallenden Hoheitsaufgaben. Daher muss die dauerend Ausübung der Aufgaben nach Art. 33 Abs. 4 GG den Berufsbeamten vorbehalten sein, da der Bundesanstalt in nicht nur unerheblichen Maße hoheitsrechtliche Befugnisse übertragen worden sind. Dementsprechend ist die Einstellung der Beamten im Wege der Zuerkennung der eigenen Dienstherrenfähigkeit(§ 9a Abs. 1) mit dem verfassungsrechtlichen Gebot vereinbar. Daneben kann die Ausübung der hoheitlichen Befugnisse auch auf die im beamtenrechtlichen freien Raum agierenden Angestelten teilweise übertragen werden. Durch die Form der rechtsfähigen öffentlich-rechtlichen Anstalt ist eine Verwaltungseinheit entstanden, die spezielle Aufgaben wahrnimmt, an der Aufgabenerfüllung von Privatpersonen teilnehmen kann. Die BaFin soll nicht nur als öffentlich-rechtliche Ansalt, sondern auch als eine veränderte neune Verwaltungsform, die mit einer weitgehenden Verselbständigung und Unabhängigkeit ausgestaltet ist, angesehen werden. In dieser Arbeit werden die Aufgaben und innere Organisationsstruktur, verwaltungsorganisatorische Stellung und die Ausübung der hoheitlichen Aufgaben von der BaFin untersucht. Die BaFin führt als eine integrierte Aufsichtsinstanz umfassende Aufsichtsverwaltung durch und auch übt in Bezug auf Finanzmarktaufsicht Hoheitsbefugnisse aus. Dies gibt der koreanischen Anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht(KaFin) ein gutes Beispiel, weil die KaFin nur im begrenzten Rahmen ihre Aufgaben erfüllen darf. Ferner ist dies Anlass genüg, über die Reform des abgetrennten Aufsichtssystems ― die Aufsichtskommission und die KaFin ― nachzudenken
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