中國農村土地制度改革法律檢討

Abstract

중국농촌집체토지제도 개혁의 법적 검토 沈萍·조동제 중국에서 사회주의시장경제의 개선 및 정치·경제체제 개혁을 심도 있게 추진하는 과정에서 토지는 3대 생산요소 중의 하나가 되어 이미 경제생활 중심에 진입되었다. 중국의 농촌집체토지제도는 농업경제제도의 기초이며, 토지재산권제도는 토지제도의 핵심이다. 중국 농촌토지제도는 도대체 어떻게 개혁을 하여야 하는가. 이러한 문제 제기는 중국 전체에 관련되고 또한 새로운 탐색을 필요로 하는 것이다. 중국공산당 제17회 대표대회 제3차 중앙전체회의[中共十七届三中全会]의 ≪중공중앙 농촌개혁발전추진을 위한 약간의 중대한 문제에 관한 결정≫ (이하, ≪결정≫이라 약칭함)을 공포하기 전, 언론매체에서는 이번 농촌토지제도개혁을 제3차의 토지개혁 혹은 새로운 토지개혁이라고 하면서 토지 사유제를 시험적으로 실시하여 토지의 자유매매를 추진하려는 것이라고 보도하였다. 그러나 ≪결정≫이 공포된 후, 이러한 내용은 없었다. [三中全会]는 농촌토지관리제도의 개혁과 관련하여 가장 기본적인 정책지향적 요구를 제기하였다. 여기에서는 토지관리에 관한 사항들은 더욱 엄격하게 규범화 하였다. ≪결정≫은 2가지의 제도 즉 가장 엄격한 경작지보호제도와 용지절약제도를 견지해야 한다고 제기하였다. 이를 통해 농촌의 기본경영제도를 안정화시키고, 엄격하고 규범화된 농촌토지제도를 건전화하며 농업지원보호제도를 개선시키는데 있다. 더불어 현대적인 농업금융제도를 수립하고 도농경제발전의 일원화의 수립을 촉진하여 농촌민주관리제도를 완비한다는 것이다. 중국이 농업대국을 이루기 위해 우선 해결하여야 할 가장 근본적인 문제중의 하나는 농촌토지제도의 변화를 가져와야 한다는 것이다. 현행 중국의 농촌집체토지재산권에 대한 제도는 그다지 완벽하지 못하다. 농촌집체토지소유권 문제에 대해서는 ≪헌법≫, ≪민법통칙≫, ≪토지관리법≫, ≪농업법≫ 등 다수의 법률이 이에 대해서 규정하고 있다. 그러나 중국은 비록 농촌토지를 집체소유로 규정하고 있지만, 관련 법률 중에서 토지집체소유권을 실제로 적용할 수 있는 것은 없다. 즉 소유권 권능을 행사할 수 없는 것이다. 또한 농촌토지집체소유제도에 내재하고 있는 중대한 결함은 소유권대행주체가 불명확하다는 것이다. 이러한 농촌집체토지소유권의 주체의 결함은 많은 측면에서 부정적인 영향을 가져온다. 예를 들면, 농촌집체토지도급(承包)제도의 정상적인 운용에 직접적인 영향을 미치며, 농촌건설용지의 이용효율 및 유통에 혼란을 초래하게 된다. 그 밖의 집체토지소유제도의 결함으로는 소유권권속 등기제도가 완벽하게 개선되지 못한 점이다. 이를 위하여 집체토지재산권제도를 개혁하고 농민의 집체권익을 보장하는 것이 오늘날 해결하여야 할 주요한 문제점이라 할 수 있다. 현재 중국 농촌토지집체소유권제도의 개혁은 학계의 많은 관심의 대상이 되고 있다. 중국학자들은 농촌집체토지소유제도에 내재해 있는 결함에서 출발하여 각종 개혁을 주장하고 있다. 대체적으로 다음과 같은 몇 가지 관점에서 논하고 있다. 첫째, 집체토지소유권을 취소하고 농촌토지사유화를 실행하여야 한다는 것이다. 둘째, 집체토지소유권을 취소하고 농촌토지국유화를 실행하여야 한다는 것이다. 셋째, 집체토지소유권을 부분적으로 취소하고 농촌토지국가소유, 집체소유와 농민사유소유의 3자가 병존하는 토지혼합제 혹은 복합소유제를 실행하여 한다는 것이다. 넷째, 현행 집체토지소유권을 유보하고 그에 대한 개혁과 개선을 행하여야 한다는 것이다. 이러한 개혁모델 중에서 국유화와 사유화 주장에는 근본적인 결함이 존재하므로 농촌집체토지소유권 아래에서의 개혁모델을 견지해야 할 것이다. 중국정부는 집체토지소유권의 제도를 유지한다는 입장을 견지하고 있다. 다만 농촌토지소유권제도의 개혁은 대담하게 추진할 것이라고 제시하고 있다. 요컨대 농촌집체토지를 명확하게 촌농민집체의 소유로 하는 것으로 한정하고, 촌민대표회가 촌농민집체의 인격화 대표인 것을 명확히 하여 촌민대표회의가 구체적으로 농촌집체토지소유권을 행사하는 것으로 구축되어야 할 것이다.