명령ㆍ규칙에 대한 항고소송
Recours pour excés de pouvoir á l'encontre de l'acte réglementaire
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초록
이 글에서는 대법원 2006.9.22. 선고 2005두2506 판결(보험약가인하처분취소사건)을 대상으로 하여 법규명령에 대한 항고소송에서의 법규명령의 처분성, 제3자의 원고적격, 소송의 형식, 불복제기기간 및 판결의 소급효 제한 등에 관하여 고찰한다. 대상판결은 약제ㆍ치료재료의 상한금액을 정하는 법령보충적 고시의 처분성의 기준으로 “다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때”를 제시하고 있다. 이 문언을 엄격히 해석한다면 명령이 실질적으로 행정행위의 성질을 가지는 경우에 당해 명령의 처분성을 인정한다는 것으로 해석할 수 있다. 그러나, 계쟁고시는 요양기관의 구체적인 요양급여청구권의 변동을 가져오는 것은 아니며 기본적으로 국민건강보험공단에게는 상한가 이상의 상환을 금지하고, 요양기관에는 상한가 이상으로 요양급여를 청구할 수 없는 제한을 가하는 규정이라고 볼 수도 있다. 즉, 계쟁고시는 최협의설에서 말하는 처분적 법규명령이라기 보다는 집행적 법규명령에 가까운 것으로 보는 것이 타당할 수도 있다. 그리고, 집행적 법규명령에 해당하는 명령에 대해 처분성을 인정하는 것이 타당할 것이다. 나아가 명령으로 국민의 구체적인 권익이 직접 구체적으로 침해되는 경우에는 당해 명령의 처분성을 인정하는 것이 타당하다. 공권력 행사의 처분성의 일반적 기준을 법규명령에도 그대로 적용하여 그 한도내에서 법규명령의 처분성을 인정하는 것이 타당하다. 즉, 명령이 “국민의 권리관계에 직접 영향을 미치는 경우”에는 처분으로 보아야 할 것이다. “국민의 권리관계에 직접 영향을 미치는 경우”는 “국민의 권리의무에 변동을 초래하는 경우”를 포함하여 그것보다 더 넓다고 할 수 있다. 대상판례는 명령의 직접적인 적용대상자가 아닌 제3자에게도 원고적격을 인정하였다. 그리고, 법령보충적 고시를 법규명령의 효력을 갖는 것으로 보면서도 취소소송의 대상으로 보았다. 이에 반하여 조례와 부령에 대하여는 무효확인소송을 제기하는 것이 실무이다. 조례, 부령을 포함하여 법규명령에 대하여는 취소소송을 제기하여야 하는 것으로 보아야 한다. 법규명령에 대한 취소소송 또는 무효확인소송의 제기기간에 관하여는 그 동안 논의가 없었는데, 법규명령에 대하여는 취소소송을 제기하도록 하고, 법규명령이 공포되면 일반 국민은 법규명령을 알고 있는 것으로 보아 법규명령이 제정되거나 개정되어 공포된 날로부터 90일 이내에 법규명령에 대한 취소소송을 제기하여야 한다고 보는 것이 타당하다. 그런데, 법령보충적 행정규칙(고시)는 공표되지 않는 경우가 있으므로 법령보충적 고시가 공표된 경우에는 공표된 날로부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 하고, 공표되지 않은 경우는 원고가 법령보충적 고시의 존재를 알지 못할 것이므로 법령보충적 고시가 제ㆍ개정된 날로부터 1년 이내에 제기하여야 한다. 또한, 원고가 법령보충적 고시의 존재를 알지 못한 경우에는 정당한 사유가 있는 경우로 보아야 하므로 제ㆍ개정된 날로부터 1년이 지나도 취소소송의 제기가 가능하다고 보아야 한다. 법규명령의 취소의 소급효는 제한될 수 있다고 보아야 한다. 이와 같이 법규명령에 대한 취소소송에 대하여는 법규명령의 성질상 행정행위의 취소에서와는 달리 특별히 규율하여야 할 필요가 있으므로 대법원 행정소송법 개정의견과 같이 법규명령에 대한 취소소송과 그 특례를 명문으로 규정하는 것이 바람직하다. 다만, 법규명령에 대한 취소소송에 어떠한 특례규정을 둘 것인지는 지속적인 연구의 대상이 되어야 할 것이다.
Abstract
Cet article, commentaire d'arrêt de la décision de la Cour Suprême du 22 Septembre 2006, 2005dou2506, traite les sujets suivants dans le contentieux d'anulation á l'encontre de l'acte réglementaire : l'objet du contentieux, qualité á agir, la forme du contentieux, le délai du recours, une limite de la rétroactivité de la décision etc. La Cour Suprême a déclaré en général que dans le cas oû l'acte réglementaire change directement le droit, l'obligation ou le statut juridique des administrés, c'est-á-dire dans le cas oû l'acte réglementaire a réellement la nature de l'acte individuelle, le contentieux d'annulation á l'encontre de cet acte réglementaire est recevable. Dans cette décision la Cour Suprême a déclaré que l'acte réglementaire fait l'objet du recours pour excés de pouvoir dans le cas oû l'acte réglementaire attaqué régle directement le droit et l'obligation concréte des administrés sans intervention de l'autre acte exécutoire. Selon la phrase utilisée même dans le cas oû l'acte réglementaire a réellement la nature de l'acte individuelle, le contentieux d'annulation á l'encontre de cet acte réglementaire est recevable. Or, en réalité l'acte réglementaire attaqué prévoyant le maximum du prix des médicaments dans cette affaire ne me parait pas changer directement le droit des organismes hospitaliers, mais interdire seulement le remboursement supérieur au prix maximum prévoyé. A mon avis il convient d’admettre le recours pour excés de pouvoir á l'encontre de l'acte réglementaire dans le cas oû l'acte réglementaire attaqué porte l’effet á l'intérêt juridique des administrés. Afin d‘admettre l'intrêt á agir dans le contentieux d'anulation á l'encontre de l'acte réglementaire, il est exigé que le requérant ait un intrêt juridique á obtenir l'annulation et que l'intrêt doit être personnel et direct. Selon la jurisprudence, intrêt juridique signifie un intrêt directement protgé par la loi et les réglements de base de la décision et ceux relatifs á la décision. Il parait convenir de faire attaquer l'acte réglementaire sous la forme de contentieux d'annulation á la difference de la jurisprudence qui admet le contentieux de constatation du nul á l'encontre de l'acte réglementaire.판례평석 La décision d'annulation de l'acte réglementaire a en principe un effet absolu et rétroactif. Pourtant, dans le cas oû le jugement ou l'acte administratif individuel devient indéférable suite á l'expiration du délai de recours, la décision de l'annulation n'aura pas d'effet sur ce jugement et cet acte individuel. Mais on peut déférer le jugement criminel sur le fondement de l'acte réglementaire annulé. Il me paraît convenir de légiférer les dispositions nécéssaires afin de clarifier le régime du contentieux d'anulation á l'encontre de l'acte réglementaire dont le contenu devrait en revanche faire l'objet des discussions continues.