법원의 명령·규칙에 대한 사법심사
Judicial Review on Administrative Decree or Regulation by Courts
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초록
우리 헌법은 헌법재판소를 법원과 대등한 특별사법기관으로 도입하고, 법률에 대한 규범통제권한을 헌법재판소에 부여하면서도(헌법 제107조 제1항), 그 하위 규범인 명령·규칙에 대한 규범통제권한은 대법원을 정점으로 하는 법원이 행사하도록 하는(헌법 제107조 제2항) 이원적 구조를 취하고 있다. 재판규범의 해석권한을 가지는 법원이 그 재판규범의 상위규범 적합성 및 그에 따른 효력 여부에관하여 해석할 권한을 가짐은 헌법 제101조에 규정된 사법권의 본질상 자명한 점과, 헌법 제107조 제2 항의 도입 경위 및 취지에 비추어 보면, 창설적 규정인 헌법 제107조 제1항과 달리, 헌법 제107조 제2 항은 확인적·선언적·보충적 규정으로 보아야 하고, “재판의 전제”라는 문언도 제1항의 경우와 달리 선결문제가 아닌 구체적 사건성을 의미하는 것으로 해석되어야 한다. 종래 법원은 개별 소송에서 명령· 규칙의 위헌·위법이 소송물에 대한 판단의 전제가 되는 경우에는 판결이유 중에 명령·규칙의 위헌·위법을 판단하는 부수적 규범통제의 방식으로 규범통제권한을 행사하여 왔다. 그러나 명령·규칙의 위헌· 위법 자체가 당해 소송의 소송물인 경우에는 행정소송 실무례가 명령·규칙을 항고소송의 대상인 처분으로 인정하지 않고 소를 각하하는 경향을 보여 왔고, 이에 헌법재판소는 ‘법령의 효력을 직접 다투는것을 소송물로 하여 일반 법원에 구제를 구할 수 있는 절차는 존재하지 않거나 객관적으로 불확실하다’는 전제 하에 명령·규칙이 직접 국민의 기본권을 침해하는 경우에는 보충성의 예외에 해당하므로헌법소원심판이 가능하다는 입장을 취하게 되었으며, 결국 명령·규칙의 위헌성 자체를 소송물로 하는본안적 규범통제의 경우에는 비상적 구제수단인 헌법소원이 원칙적·통상적 구제수단인 법원의 재판을대체하는 결과가 되었다. 그러나 단심의 비상적 구제수단인 헌법소원은 법원의 재판이라는 통상적 구제수단에 비하여 진실발견 및 권리구제 기능에 한계가 있을 수밖에 없고, 무엇보다도 이는 명령·규칙의 규범통제권한을 법원에 부여한 위 헌법의 규정을 위반하는 것이다. 이에 대한 개선책으로서 행정법개정을 통하여 명령·규칙에 대한 항고소송을 도입하려는 움직임도 있었으나, 앞으로 처분개념을 확대하는 판례 변경을 통하여 명령·규칙이 집행행위의 매개 없이 직접 기본권을 침해하는 경우, 또는 집행행위를 예정하고 있더라도 우회절차를 거치는 것을 기대하기 어려운 사정이 있는 때 등 일정한 경우에는 명령·규칙에 대한 항고소송을 인정함으로써 법원이 본안적 규범통제를 함이 바람직하다.
Abstract
Under the Constitution of Korea, the Consitutional Court is as an independent judicial body like any other court. Article 107 of the Constitution provides so-called dualistic structure of norm control. Specifically, the consitutional court is endowed with the power of normative control of higher norms such as general legal acts while the Supreme court has the power to make a final review of constitutionality or legality of lower norms, like administrative decrees, regulations or actions. It is clear that the court, vested the authority of interpreting trial norms, has the power to review legality of higher norms which control those trial norms as Article 101 states ‘Judicial Power shall be vested in courts.’ Considering content of Article 101 and purpose of enacting subparagraph 2 of Article 107, this is confirmative, declarative and supplementary compared to subparagraph 1 of Article 107 that provides grounds for establishing the constitutional court. In addition, the phrase, ‘legality or constitutionality is at issue in a trial’, provides prerequisites for constitutional review rather than preliminary consideration. In general, courts exercise its power to control norms by reviewing legality or constitutionality of a decree or regulation and explaining reasoning in its decision when legality is at issue in a trial. In practice, however, when reviewing legality or constitutionality of decree or regulation is the object of trial at the administrative court, courts often incline to dismissing cases, meanwhile, the constitutional court allows constitutional appeal of cases where decrees or regulations infringe the fundamental rights of people, on grounds that there are no specific means to seek remedies from the court. In result, when legality or constitutionality of decree or regulation is a principal matter of a trial, constitutional petition replaces for trials at ordinary courts. In fact, the nature of the constitutional petition itself is an exceptional, supplementary, and emergency means of remedy so that there are limits for the constitutional court with single trial system to find truth or to provide relief of rights which courts do. And after all, the practice of norm control of the constitutional court, reviewing legality or constitutionality of decree or regulation violates the provision of the Constitution stating “The Supreme Court shall have the power to make a final review of the constitutionality or legality of administrative decrees, regulations or actions, when their constitutionality or legality is at issue in a trial.” To deal with issues over constitutional petition on decree or regulation, some suggested to introduce constitutional appeal litigation by amending the Administrative law. What is desirable to address the issue is to allow appeal litigation on administrative decree or regulation to administrative court, on certain conditions, for example, where administrative decree or regulation directly infringes on the fundamental rights of people and so on.
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